Eestis on viimasel ajal tehtud palju suuri sõnu ökoloogilise maksureformi (ÖMR) teemal. Püstitatud on ambitsioonikaid eesmärke, räägitud keskkonna kaitsmisest, töökohtade loomisest ja innovatsioonist. Vähem on räägitud uute maksude kehtestamisest ja maksumäärade tõstmisest ressursikasutuse eest nii tootjatele kui tarbijatele, mis on asja tegelik sisu.
Vastuolulised eesmärgid
On selge, et globaalseid trende Eesti oma reostusmahtudega ei mõjuta. Seega saab meie eesmärk olla suhteliselt ühene: reostamata Eestimaa meile ja meie lastele täna ja tulevikus. ÖMR alusdokument ütleb: „ÖMR tähendab maksusüsteemi ümberkorraldamist eesmärgiga maksustada enam keskkonnakahjulikke tegevusi, mis kaasnevad loodusvarade tarbimisega. Samaaegselt vähendatakse tööjõu maksustamist.”
Keskkonnaminister Villu Reiljan on kirjutanud 24.05.2005 ajalehes Sakala: Ökoloogilise maksureformiga püütakse lahendada kolme probleemi. Esiteks üritatakse suurendada majanduse konkurentsivõimet, tekitades soodsa keskkonna tehnoloogilisteks innovatsioonideks. Teiseks tuleks luua uusi töökohti tööjõu maksustamise vähendamise teel. Kolmandaks peaks motiveerima keskkonnasõbralikult tootma, tarbima ja käituma. Lahendusi on võimalik leida keskkonnakaitseliste majandushoobade abil. Nendega suurendatakse keskkonna ja loodusvaradega seotud makse ning sellest saadava tulu arvel vähendatakse tööjõuga seotud makse.
Ilmselt käib kolme probleemi korraga lahendamine ministrile siiski üle jõu. Igatahes jääb mulje, et plaane tehes, ei ole suurt pilti, eesmärkide vahelisi seoseid ja tasakaalu eriti läbi mõelnud. Seda kinnitab veenvalt septembri lõpus Riigikokku jõudnud uus keskkonnatasude seaduse eelnõu, mis annab parema pildi valitsuse tegelikest plaanidest.
Jutt tööjõumaksude alandamisest on bluff
Esiteks annab uus keskkonnatasude seaduse eelnõu selge vastuse sellele, et keskkonnatasude tõstmise kaudu tööjõumaksude alandamise kompenseerimine on olnud tühi jutt. Eelnõu seletuskiri rõhutab igati täiendavate ligi paarikümne miljardi kroonini ulatuvate keskkonnainvesteeringute tegemise vajadust nii vee- kui ka jäätmemajandusse ja põhjendab sellega ka mitmete saastetasumäärade olulist tõusu. Eesmärki saada lisaraha keskkonnasektorisse kinnitab ka see, et suurem osa laekuvatest keskkonnatasudest läheb jätkuvalt otse Keskkonnainvesteeringute keskusse. Eeldades, et üldine maksukoormus ei kasva (seda on koalitsioon lubanud) ja samas kasvavad keskkonnatasud lähevad põhiosas täiendavateks tuludeks-kuludeks keskkonnasektorisse (samuti nagu kasvav kütuseaktsiis läheb põhiosas teedeehituseks), tähendab see, et tööjõumaksude vähendamiseks tuleb valitsusel mujalt katteallikaid leida. Arvestades, et järgmise 4 aastaga kasvab keskkonnatasude maht 700 miljonilt 2005. aastal 1212 miljonile 2008. aastal ehk vaid 170 miljoni võrra aastas ja sedagi juhul kui Eesti Energia oma tootmisprotsessi muutmisse ei investeeri, siis poleks mingist tööjõumaksude alandamisest nende vahendite arvel ikkagi mõtet rääkida.
Vähegi maksupoliitika suurtes numbrites orienteeruvale inimesele oli selle eesmärgi paikapidamatus loomulikult varemgi selge.
Kõige otsesemalt keskkonnaga seotud maksud võib Eurostati klasifikaatorit kasutades jagada kolme rühma:
• energiamaksud (kütuseaktsiis, elektriaktsiis, energia tootmisega seotud süsinikupõhised maksud)
• transpordimaksud (mootorsõidukitele, raskeveokitele, teekasutusele)
• saastamise ja loodusvara kasutamisega seotud maksud (õhu-, vee-, pinnasesaaste, maavarade ja muude ressursside kasutamine, jäätmekäitlus, pakendid)
Need maksud toovad 2005. aastal riigieelarvesse 3,8 miljardit krooni, millest omakorda 3,2 miljardit moodustab kütuseaktsiis. Samas on tööjõult võetavate maksude – sotsiaal- ja tulumaksu maht riigieelarves ja kohalikes eelarvetes ligi 25 miljardit krooni. Planeeritava keskonnatasudest laekuva täiendava 150 miljoni abil saaks aga tööjõult makstavaid makse alandada vaid 0,6% aastas. Isegi juhul, kui kõik keskkonnamaksud sh kütuseaktsiis kahekordistada, saaks tööjõult makstavaid makse vähendada vaid 15%.
Kui me võrdleme Eestit enamiku Euroopa maadega, siis näeme, et tavapärasest tasemest eristab meid napp 1% SKT-st ehk meie eelarve kontekstis ca 1,5 miljardit krooni. See on tõenäoliselt ka lagi, millist lisatulu võiks ÖMR tuua, kui rakendada kõik meetmed, mida ÖMR kontseptsioon kasvõi põgusalt puudutab. Selle arvelt saaks tööjõu maksukoormust alandada vaid 6%. Siinkohal tuleb arvestada, et valitsuse tegevusvabadust uute tarbimismaksude kehtestamisel seob niigi äärmise piiri peal olev inflatsioon, mille tõttu on ohus Eesti liitumine Euroopa ühisraha euroga. Lisaks ei saa unustada ka istuva vasakpoolse valitsuse allergiat igasuguste hinnatõusude vastu tulenegu need keskkonna kaitsmise huvidest või muust. Seega on selge, et valitsusel pole mingit soovi minna suurte muutuste peale ja pigem piirdutakse mõnesaja miljoni krooni väärtuses otsustega, mida näitab ka Riigikogule esitatud eelnõu.
Kokkuvõttes, tegelik seos ÖMR ja tööjõu maksukoormuse vähendamise eesmärgi saavutamise vahel on minimaalne. Kui tööjõu maksukoormuse alandamine sõltuks keskkonnamaksude tõusust, jääks see olemata.
ÖMR ja Eesti Energia äriplaan
2004. aastal maksid Eesti Energia kontserni kuuluvad AS Narva Elektrijaamad ja AS Eesti põlevkivi kokku elektritootmisega seotult ligemale 340 miljonit krooni keskkonnatasusid. Eelnõu koostajad on hinnanud, et kui põlevkivienergeetikas olulist nihet keskkonnakaitse ja ressursikasutuse ei toimu, võivad nende keskkonnatasud 2009. aastal läheneda miljardile kroonile. Samas on seletuskirjas hinnatud, et eelnõus kavandatud tasumäärade juures võivad Narva Elektrijaamad keskkonnakaitsemeetmete rakendamise tagajärjel maksta aastatel 2006-2009 kuni 600 miljonit krooni vähem. Kahjuks ei ole eelnõu koostajad hinnanud seda, kas ja kuidas ja millises perspektiivis elektritootja siiski oma tehnoloogilist protsessi korrigeerib ja milline oleks sellisel juhul eelarvesse laekuvate tasude maht. Arvestades, et keskkonnatasude kogulaekumiseks 2008. aastal on plaanitud kuni 1212 miljonit krooni, tähendab see seda, et ca 70-80% keskkonnatasudest on planeeritud laekuma elektritootjalt, kellelt samaaegselt eeldatakse oluliselt keskkonnasäästlikumat käitumist, mis loomulikult eeldab ka investeeringuid. Igatahes võib neist numbritest järeldada, et ökoloogilise maksureformi tegelik sisu on hoopis lähematel aastatel raha väljapumpamine Eesti Energia kontsernist ja temalt samal ajal täiendavate keskkonnainvesteeringute nõudmine.
Igatahes kaasneb sellega selge risk, algselt plaanitud eelnõus planeeritud laekumised tulevikus mitte ei kasva vaid hoopis vähenevad. Ja siis peab ka valitsus kulusid vähendama (või hoopis tööjõumakse tõstma) hakkama. Iseenesest on see loomulikult tore, kui keskkonda vähem reostatakse, aga samas ei saa sellistele ebamäärastele eeldustele ehitada üles riigi pikaajalisi finantsplaane.
Valitsusel on väga suured volitused
Vaadates keskkonnatasude ülemmäärasid, mis keskkonnatasude seaduses on välja pakutud ja võrreldes neid määradega, mis on välja pakutud eelnõu lisaks olevas valitsuse määruse projektis, on selge, et valitsusele on jäetud väga suur tegevusvabadus määrade kehtestamisel. Eelnõu koostajad on ise avameelselt tunnistanud, et „Samuti pole praegu teada, millised konkreetsed tasumäärad eelnõus esitatud piirmäärade raames Vabariigi Valitsus kehtestab.” See pole ka ime, sest seadus ei anna valitsusele mingeid sisulisi juhiseid, millest määrade kehtestamisel peaks lähtuma. Ilmselt on enamiku valitsuskabinet liikmete ja nende ministeeriumite sisuline suutlikkus keskkonnatasude küsimuses sõna võtta niigi olematu. Andes otsustamise valitsuse kätte ilma selgete kriteeriumiteta, millest otsustamisel lähtuda võib igal aastal tekkida soov mõnesajamiljonise eelarveaugu – sellise augu teke eelarvestamise lõppfaasis on sama kindel kui maksud ja surm – katmiseks tasumäärasid suurendada. Ja arvestades, et peamine maksja on riigile kuuluv äriühing, kellel on lootust teenida lisatulu saastekvootide müügist, võib see kiusatus olla veelgi suurem. Seda selgem peaks neis küsimustes olema seadus või pikaajaline strateegia. Püüan siin visandada mõned põhimõtted, millest peaks keskkonnatasude ja laiemalt keskkonnaga seotud maksude määramisel lähtuma.
Tasumäärad tuleb kehtestada rahvusvahelist konteksti arvestades.
On selge, et Eesti ei ole maailmas üksinda. Meie maksumäärad sh keskkonnamaksud konkureerivad meid ümbritsevate riikidega. Mida madalam on tooraine või kauba transpordikulu, seda kaugemale peame määrade kehtestamisel vaatama. Kui meie määrad on liiga madalad, kolib siia või laieneb Eestis tootmine, mida me ei soovi või me hakkame eksportima loodusvarasid, mida meil tulevikus võib omal vaja minna. Kui meie määrad on liialt kõrged, ei pruugi kohalikel ettevõtjatel olla piisavalt võimalusi tootmise kohandamiseks ja me peame hakkama kasutama importtoorainet, jättes niimoodi küll reostuse piiri taha, kuid samas seades ohtu meie kaubandusbilansi, sest impordi eest tuleb maksta täiendava ekspordiga.
Meie keskkonnatasude määrade kehtestamise lähtekohaks peaks olema lihtne põhimõte: Me peame püüdma tegutseda nii, et reostus ei koliks Eestisse ja seetõttu oma keskkonnatasude määrasid hoidma tasemel, kus Eestis reostada poleks kasulik – seega lähtekoht peaks olema, et meie ressursimaksud peaksid olema kõrgemad, kui meiega sarnase või meist madalama tööjõuhinnaga maades.
Mis puutub elektri hinda, siis looduse reostamise arvel odav elekter ei peaks tulevikus olema eesti majanduse veduriks. Kuid sellisel juhul peab olema hinnatõus olema siiski piisavalt ette teada, et ettevõtted saaksid oma tegevust planeerida. Vastasel juhul läheb nagu põlevkiviõliga, mille ootamatu oksjonilepanek, mis sisult oli õige samm, lõi hoobilt sassi kümnete ettevõtjate ja tuhandete perede eelarved. Et energiatarbimises tegelikult siiski midagi ei muutu näitab see, et maksumäärade muutuse mõjuks kujuneb elektri hinna ca 1% suurune tõus ehk 1 sent kW/h kohta kui sedagi. Ilmselt selline hinnamuutus palkade kasvades kedagi keskkonnateadlikumalt käituma ei suuna. Pigem vastupidi.
Ka maavarade osas ei tohiks Eesti olla odava tooraine ekspordi koht. Eriti sellise tooraine osas, mida meil ka tulevikus võib endal vaja minna. Seega tuleb ka siin hoida turuhind läbi keskkonnamaksude naabritest pisut või oluliselt kõrgem nii, et Eestis oleks kasulik kohaliku toorme kasutamine või import, kuid mitte selle eksport.
Loomulikult on kõik teoorias lihtsam, kui praktikas. Mingi loodusvara kasutamise kõrgem määr on kasulik importijatele, madalam jälle kohalikele tootjatele eksportijatele. Seega saavad vaidlused olema siin pikad ja erihuvidest tiined. Meenutagem kasvõi pidevaid lahinguid õlle ja viinaaktsiisi õiglase proportsiooni teemal. Ilmselt on see valdkond, kus saab olema lisaks eelarveaukude täitmise soovile ka tavapärasest suurem korruptsioonioht ja seetõttu peavad määrade kehtestamise alused olema väga selged ja üheselt mõistetavad.
Kindlasti peab olema printsiip see, et maksumuutusi ei tehta vaid mõned kuud enne eelarveaasta algust eelarveaukude lappimiseks, vaid et need oleksid ettevõtjatele ette tead vähemalt aasta või isegi rohkem. Just see on koht, kus ÖMR dokumendist võiks olla ettevõtjatele täiendava kindlustunde andmisel tegelikku kasu.
Kahjuks on Riigikokku jõudnud eelnõu ja tema seletuskiri konkreetsete määrade põhjendamisel enam kui nõrk ja annab valitsusele ilmselgelt liiga suured volitused ning paneb ettevõtjad oma tegevuse planeerimisel üpris keerulisse olukorda.
Keskkonnatasud ja eelarvetulud
Eelpooltoodud Eesti Energia näide selgitab, miks keskkonnatasud saavad tuua eelarvesse lisaraha vaid piiratud hulgal. Keskkonnatasude puhul tuleb vaadata nende kaht vastukäivat eesmärki: teenida tulu ja vähendada ebasoovitavat käitumist. Loogika on siin lihtne, kui väheneb ebasoovitav käitumine siis väheneb ka tulu. Analoogiliselt toimib iga maks. Kui maksumäär panna piisavalt kõrgeks kaob igasugune maksutulu, sest maksustamise aluseks olev tegevus kas lakkab, kolib naaberriikidesse või põranda alla. Üks näide on siin pakendiaktsiis, kus aktsiis on, aga raha ei laeku, sest pakendid jõuavad taaskasutusse. Mis ongi selle aktsiisi tegelik eesmärk.
Siin tuleks selgelt välja öelda, mis on ÖMR-i eesmärk. Pakun, et see peaks olema ühemõtteliselt reostuse piiramine ja vähendamine lähtudes meid ümbritsevast majandusruumist, mitte sihtotstarbeliste vahendite kogumine keskkonnainvesteeringuteks. Vastasel juhul lähevad need huvid konflikti.
Teiseks tuleb selgeks teha, mida tehakse keskkonnatasudest laekuva tuluga. Loomulikult tuleks seda kasutada tööjõumaksude alandamiseks, kui tõepoolest minnakse mahukate tarbimist maksustavate otsuste peale, sest kui kogu lisatulu läheb keskkonnasektorisse, siis tuleb teiste ministrite kulude katteks ikkagi muid makse ja seega kogu maksukoormust tõsta.
Arvestades aga, et ettevõtted püüavad piisavalt kõrgete maksumäärade puhul oma tootmist kohandada nii, et reostus ja seega ka maksud oleksid väiksemad, on vähemalt ressursi- ja reostusmaksude puhul üleminekuperioodil puhtama tootmise poole tegemist lühiajalise tuluga. Arvestades, et majandusministri teedeehituse eelarvesse läheb 75% kütuseaktsiisi tõusust ning suur osa keskkonnatasude tõusust jõuab keskkonnaministri juhitavasse Keskkonnainvesteeringute keskusse, on selge, miks just need ministrid on maksumäärade tõusust enim huvitatud. Eriti keskkonnaminister, kes laiema majandusarengu eest ei vastuta. Huvide konflikti vältimiseks tuleks siin kaotada olukord, kus keskkonnatasud täidavad neid tasusid planeeriva ja propageeriva ministri valitsemisala eelarvet ja lülitada need tasud suuremas ulatuses üldisesse eelarvesse.
Kokkuvõtteks
Raske on vaielda ökoloogilise maksureformi õilsa printsiibilise eesmärgiga – maksukoormuse nihutamine tööjõu maksustamiselt loodusressursi kasutamise maksustamisele. Mina toetan seda põhimõtet.
Vaadates Eestis toimuvat ei saa seda aga antud definitsiooni valguses nimetada mitte ökoloogiliseks maksureformiks, vaid lihtlabaseks keskkonnatasude tõstmiseks. Heameel on, et Rahvaliidu poliitikud ütlesid kevadel enne uue suvise majandusprognoosi avalikustamist otse välja, et riigieelarve aukude lappimiseks on vaja tõsta makse. Nii tulebki öelda. Ei maksa keskkonnatasude suurendamist nimetada ökoloogiliseks maksureformiks ja pensionide paarisaja kroonist tõstmist pensionireformiks jne. Ärgem devalveerige mõisteid.
Enne kui asuda tegeliku ökoloogilise maksureformi teostamise juurde, peab olema ees laiem tulevikku suunatud vaade, mida ja mis määral me tahame maksustada. Vaja on “suurt pilti” enne kui hakata tegema konkreetseid tegusid, et oleks kindlus, et tehakse õigeid asju õieti. Maksupoliitikas on eraldiseisvaks väärtuseks maksukeskkonna stabiilsus ja etteennustatavus. Riigi pikaajaline maksustrateegia on eeldus põhimõttelistele muudatustele maksupoliitikas.
